Last updated on 5. september 2020
De senere år, særskilt fra 2019, har NAV vesentlig endret praktiseringen av «kontrollunntaket» i forvaltningsloven (fvl) § 36 til skade for mange NAV-brukere. Innstrammingen rammer brukere som vinner frem med klagesaker mot NAV, men i tillegg har pådratt seg saksomkostninger ifb med klageprosessen, typisk advokatutgifter, som kreves dekket/refundert av NAV.
Både praksisendringen i seg selv og NAVs og statsrådens kommunikasjon utad tilsier at bruken av «kontrollunntaket», men også deler av NAV-systemet, er ute av kontroll. Saken fremstår som et usedvanlig tilfelle av både ubegrunnet og vesentlig praksisendring på et område av stor betydning for NAV-brukeres velferd og rettssikkerhet, men også et usedvanlig tilfelle av feilinformasjon utad. Denne saken er symptomatisk for et kynisk og dramatisk veiskille i norsk velferdspolitikk.
Av gjesteskribent og trygderettsadvokat Anders H. Rosenberg
Denne artikkelen gir en lengre oppsummering av kontrollunntaks-problematikken, særskilt basert på vedlagte «Merknader til statsrådens skriflige besvarelse i sak nr. 1178/2020» (utarbeidet i samråd med organisasjonen «FØL») og vedlagte «Betenkning» som begge er datert/ferdigstilt 15. mai 2020 og bl.a. ble oversendt SVs stortingsgruppe som grunnlag for oppfølgingsspørsmål til statsråd Røe Isaksen (som fortsatt avventes).
Les advokat Anders H. Rosenbergs betenkning av 15. mai 2020
Les advokat Anders H. Rosenbergs merknader til statsrådens svar av 15. mai 2020
«Kontrollunntaket» som lite benyttet unntaksregel
I utgangspunktet innebærer forvaltningsloven § 36, også i tråd med mangeårig og fast NAV-praksis, at NAV-brukere som klar hovedregel har krav på dekning/refusjon av sine pådratte saksomkostninger, typisk advokatutgifter, dersom NAV endrer opphørs/avslagsvedtak «til gunst» etter klageprosess Med dette menes at brukeren likevel vinner frem med sitt krav om f.eks yrkesskadegodkjenning, sykepenger, uføretrygd eller arbeidsavklaringspenger med bistand fra advokat.
Det lovfestede unntaket fra hovedregelen for endringer som skyldes «partens eget forhold eller forhold utenfor partens og forvaltningens kontroll», dvs «kontrollunntaket», har tidligere vært svært lite benyttet av NAV.
Vesentlig endring i NAVs praksis – Fullstendig omlegging?
NAVs praksis er nå vesentlig endret, en endring mange brukere, trygderettsadvokater og interesseorganisasjoner er blitt kjent med.
«Kjernen» i praksisendringen er at NAV stadig oftere anser omgjøring som følge av «nye opplysninger» som et forhold «utenfor forvaltningens kontroll» og derfor avslår brukers krav om omkostningsdekning. Dette selv om NAV i utgangspunktet typisk valgte å avslå krav om f.eks arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd i strid med brukers ønske og behandlingsapparatets erklæringer(tidvis også i strid med lokalkontorets oppfatning) og at «nye opplysninger» egentlig bare bekrefter at NAVs opprinnelige avslagsvurdering var feil og at brukers/behandlingsapparatets vurdering var riktig.
NAV er i utgangspunktet selvsagt ikke «tvunget» til å avslå eller opphøre ytelser og dermed foranledige klageprosesser. Det er derimot NAVs brukere som tvinges til slike prosesser på grunn av NAVs avslag. Generelt er klageprosesser belastende og til stor fortvilelse for typisk sårbare og syke borgere som i utgangspunktet verken ønsket klageprosess eller, i en del tilfeller, å se seg nødt til å oppsøke advokatbistand i møte med «systemet» med den omkostningsrisiko det kan innebære.
Undertegnede arbeider selv i et advokatfirma som i mer mer enn 20 år har bistått hundrevis av NAV-brukere med å vinne frem med påfølgende og «rutinemessig» innvilgelse av klienters saksomkostninger i medhold av forvaltningsloven § 36. Jeg har arbeidet som trygderettsadvokat siden 2004, min kollega siden 1994.
Først i perioden 2015 til 2018 er det erfart tre «kontrollunntakssaker» og i 2019 er det ytterligere seks slike saker ved vårt kontor. Før 2015 kan det ikke erindres at en eneste klient fikk avslått sitt omkostningskrav på grunn av «kontrollunntaket». Det antatt «første» avslaget (2015) ble endog påklaget med det resultat at klienten likevel fikk dekket sine saksomkostninger og avslaget fremsto den gang som et avvik.
Utover i 2020 synes innstrammingen å ha økt ytterligere i omfang. Våre erfaringer overensstemmer i det alt vesentlige med de erfaringer andre advokater på trygdesaksfeltet har gjort seg.
Sammenholdes NAVs praksis de senere årene, opp mot NAVs praksis de foregående ca 20 årene, kan prosessen endog betegnes som en fullstendig omlegging av NAVs praktisering av «kontrollunntaket». Det er rett og slett oppsiktsvekkende.
Spørsmål i Stortinget
Stortinget v/ SVs stortingsrepresentant Eirik Faret Sakariassen stilte i mars i år Arbeids- og sosialministeren skriftlig spørsmål om NAVs praksisendring når det gjelder «kontrollunntaket» i fvl § 36, «som innebærer at flere ikke får dekning for kostnader når et vedtak blir endret til gunst for brukeren», jf. vedlagte spørsmålsstilling.
Statsråden ble eksplisitt bedt om å begrunne praksisendringen og å fremlegge statistikk.
Ved statsrådens skriftlige besvarelse av 17. mars 2020 hevdes imidlertid at «Arbeids- og velferdsetaten har ikke strammet inn sin praksis sammenliknet med tidligere, eller tolket ordlyden i forvaltningsloven § 36 mer restriktivt».
Statsråden fremla også noe klart mangelfull statistikk med hensyn til det konkrete «kontrollunntaket» i fvl. § 36, jf. vedlagte skriftlige besvarelse.
Uriktig informasjon til Stortinget og offentligheten
Statsrådens besvarelse er imidlertid faktisk uriktig med hensyn benektelsen av praksisendring. Stortinget og offentligheten er derfor feilinformert i en sak av stor betydning for NAV-brukere som vinner frem med sine saker.
For å kunne tilbakevise statsrådens påstand, og reparere NAVs mangelfulle statistikk, er det innhentet skriftlige uttalelser fra flere advokater med bred erfaring med NAV-saker over tid, fremstilt ved vedlagte skriv av 15. mai 2020 – «Merknader til statsrådens skriflige besvarelse i sak nr. 1178/2020». I skrivet henvises også til «AAP-aksjonens» tilbakemeldinger om NAVs praksisendring.
I skrivet redegjøres bl.a. for at praksisendringen er såpass vesentlig, synlig og veldokumentert at det er er underlig at statsråden har kunnet feilinformere utad og at det «hefter kun uklarheter ved bakgrunnen for, tidspunktet for og omfanget av praksisendringen, og ikke ved den omstendighet at det er vesentlig endret fast og langvarig NAV-praksis, på relativt kort tid, i NAV-brukeres disfavør.»
Les merknader til statsrådens skriftlige besvarelse av 15. mai 2020
«Formålet» var ikke å stramme inn
Statsråden uttalte også at «Fra 1. januar 2019 ble behandling av krav og klager sentralisert til to avdelinger. Dette kan ha ført til at flere saksomkostningskrav har blitt avslått sammenliknet med tidligere. Formålet med sentraliseringen var imidlertid ikke å stramme inn praksisen, men å sikre lik og god praksis i NAV Klageinstans.» (min understrekning)
En reell «innstramming» skiller seg nødvendigvis, både faktisk og rettslig, fra kun «å sikre lik og god praksis», i særdeleshet om innstrammingen også er vesentlig eller endog kan betegnes som en «fullstendig omlegging» av praksis, slik jeg mener det er grunnlag for. «Lik praksis» ville nødvendigvis innebære samme praksis som i de foregående mer enn 20 år, dvs svært lite benyttelse av «kontrollunntaket».
Innstramming i NAVs praksis med hensyn til benyttelse av «kontrollunntaket» er altså i strid med statsrådens uttalte «formål» med sentraliseringen av omkostningssaker.
Det er i denne henseende utenkelig, endog absurd, dersom personer med omkostningsansvar innenfor NAV-systemet ikke har fått med seg praksisendringen som egne vedtak er uttrykk for. Offentligheten må kunne forutsette at involverte fagledere og saksbehandlere har helt grunnleggende kjennskap til NAVs praksis over tid, særskilt ved opprettelse av nettopp spesialavdelinger på fagfeltet.
Det er derfor all grunn til å tro at personer/avdelinger i NAV har hatt et overlagt og sterkt, internt ønske om å avslå flere brukeres omkostningskrav ved benyttelse av nettopp «kontrollunntaket», både i forbindelse med prosessen som ledet til sentralisering av omkostningssaker i egne klageenheter fra 1. januar 2019 og i tiden etter – i strid med det statsråden selv betegner som «formålet» – og uten adekvat begrunnelse om hvorfor praksisendringen i det hele tatt har funnet sted. Ingen skriftlige NAV-kilder som erkjenner, begrunner og analyserer innstrammingen er kjent for omverdenen.
Utad er det i stedet, også i statsrådens navn, uriktig nektet for praksisendring og samtidig bedrevet tåkeleggende og avsporende dobbeltkommunikasjon ved å påstå at dersom flere saksomkostningskrav har blitt avslått er det for sikre «lik og god praksis».
Prosessen er særdeles lite tillitvekkende og reiser videre spørsmål om hvem som har hatt internt fagansvar i NAV, hva slags intern kommunikasjon som har funnet sted og hvem som bisto statsråden med uriktige og tåkeleggende redegjørelser overfor Stortinget, der statsråden har særskilt konstitusjonelt ansvar.
Det er ellers hevet over tvil at NAV/direktoratet i utgangspunktet skulle orientert Arbeids- og sosialdepartementet dersom det ble vurdert praksisendringer av en slik karakter – før endringen faktisk fant sted.
Ubegrunnet endring av fast og langvarig NAV-praksis
Det er, som nevnt, ikke kjente skriftlige NAV-kilder som erkjenner, begrunner og analyserer praksisendringen.
Vesentlig innskjerping av praktiseringen av «kontrollunntaket» kan nødvendigvis heller ikke forklares ved lovendring eller forskriftsendringer. Ordlyden i fvl. § 36 har vært uendret siden 1995 og NAVs egne rundskriv om forvaltningsloven § 36 er identiske i perioden fra desember 2014 til 2019 uten noe som helst henvisning til praksisendring. Fra 2008 til 2014 foreligger noe annen ordlyd i rundskrivet, men ikke av betydning for kontrollunntaket. Oppsummeringsvis foreligger en usedvanlig ubegrunnet endring av fast og langvarig NAV-praksis, men det er da også en endring det, absurd nok, nektes for så langt.
Urimelig og i strid med alminnelige velferds- og rettssikkerhetsprinsipper
Utover det konkret og prinsipielt betenkelige ved ubegrunnetendring av fast og langvarig forvaltningspraksis og ledsagende feilinformasjon utad, er endringen i seg selv urimelig i relasjon til alminnelige velferds- og rettssikkerhetsprinsipper.
I en situasjon med NAV-kriser, store og små, og generelt mye feil og mistillit tilknyttet NAVs- sakshåndtering, er det i seg selv oppsiktsvekkende at NAV velger å rette et angrep mot rettighetene til NAV-brukere som vinner frem med sine saker.
Hensett til velferdsstatens betydning for den enkelte, og de beløp NAV forvalter, er det også små pengebeløp, relativt sett, som NAV sparer inn på bekostning av brukernes rettigheter.
En omfattende rettslig analyse av endringen av fast og langvarig NAV-praksis, er foretatt i undertegnedes vedlagte «Betenkning», ferdigstilt 15. mai 2020, hvorfra det hitsettes følgende:
«Tunge «reelle hensyn» underbygger omfattende omkostningsdekning i NAV-saker. Svært ulikt styrkeforhold mellom NAV-brukere og NAV-systemet er en faktor. NAV-saker angår generelt sårbare NAV-brukere og sterke velferdshensyn taler dermed for omkostningsdekning, særskilt i saker om sykdomsytelser. NAV-saker har generelt svært stor betydning for den enkeltes livskvalitet, men også eventuell forsørget familie. Avslag/opphør på NAV-ytelser innebærer i alminnelighet en svært stor personlig belastning, ikke minst fordi påkjenninger knyttet til avslag og derav følgende økonomiske problemer, typisk kommer på toppen av allerede foreliggende sykdom, uførhet, skamfølelse og svak økonomi. Avslag fra NAV oppleves ofte katatrofalt for den som rammes.
NAV-brukeres krav om refusjon av advokatutgifter oppstår dessuten som følge av at NAV selv valgte å avslå eller opphøre, eventuelt kreve tilbakebetaling av, ytelser i strid med brukers oppfatning. Brukers oppfatning/krav har alltid blitt satt til side før NAV senere «snur i saken» etter klage/anke. NAV er alene på denne bakgrunn klart nærmest til å bære sakskostnadene som tvisteprosesser medfører for NAV-brukere som likevel vinner frem i sakene sine.
Innskjerpingen er nødvendigvis også egnet til å hindre NAV-brukere i å oppsøke advokater for bistand, i frykt for at man uansett «ender opp med regningen», uavhengig av resultatet i saken.
NAV er ikke tvunget til å avslå eller opphøre trygdeytelser i strid med andre aktørers oppfatninger, og dermed fremprovosere klageprosesser med påfølgende utgifter til advokatbistand.
Alminnelige rimelighets- og rettferdighetsbetraktninger gjør seg endog særskilt sterkt gjeldende i relasjon til spørsmål om rett til refusjon av advokatutgifter, både fordi problemstillingen angår rettssikkerheten på alle NAVs saksområder og fordi problemstillingen er avgrenset til de brukerne som faktisk vinner frem mot NAV.
Prinsipiell samfunnsmessig interesse i at forvaltningsvedtak skal være materielt riktige, underbygger også at «kontrollunntaket» brukes helt unntaksvis.»
Det hitsettes også følgende avslutning fra «betenkningen»:
«Det er for øvrig uheldig at NAVs saksbehandlere åpenbart nedlegger langt mer arbeid i vedtak som begrenser eller avslår brukerens krav om refusjon av advokatutgifter enn NAV nedla i de opprinnelige, ofte summariske avslagsvedtakene. At stadig flere brukere «straffes» økonomisk ved NAVs omgjøring av NAVs egne avslagsvedtak, kan også betegnes som et uttrykk for økende forvaltningsmessig arroganse og avslagsorientering på NAV-området.
Uheldig rettsutvikling på viktige velferdsområder
Det er uheldig dersom ønsker om «innskjerping», og å begrense tilgangen til utbetalinger, i seg selv driver NAVs rettsutvikling på viktige velferdsområder, herunder NAV-brukeres behov for dekning av sine saksomkostninger. Dette står i motsetning til adekvate, åpne og nøytrale prossser som ivaretar grunleggende velferds- og rettssikkerhetsprinsipper innenfor demokratiske rammer.
Oppsummeringsvis legges til grunn at «kontrollunntaket» lenge har vært, og skal være, en snever unntaksregel. Det er ukurant å unnlate refusjon av NAV-brukeres omkostninger når NAV endrer vedtak til brukerens gunst etter fremtvunget klageprosess. Senere års vesentlige innskjerping av NAVs praksis er ikke adekvat begrunnet. Omleggingen av praksis er klart i strid med fast og langvarig praksis og i uoverensstemmelse med sterke velferds- og rettsikkerhetsprinsipper. Saken reiser bredere spørsmål om holdninger til NAV-brukere, NAV-systemets prioriteringer og hvorvidt NAV bedriver forvaltning uten tilstrekkelig overordnet kontroll.»
«Betenkningen» er skrevet med henblikk på et konkret avslag på krav om dekning av NAV-brukers saksomkostninger etter omgjøring i sak om arbeidsavklaringspenger(derfor noe anonymisering), men kontrollunntaksproblematikken omfatter alle NAVs ytelser.
Advokat Inga S. Kjernlie har nylig beskrevet urimeligheten ved endret omkostningspraksis i uføresaker med motstridende oppfatninger innenfor NAV, dvs når en bruker vinner frem i tråd med hva som også var NAVs lokalkontors innstilling/arbeidsevnevurdering, se adv. Kjernlies skriv av 12. august 2020, på side 5-7:
Les advokat Kjernlies skriv av 12. august 2020
Iskald vind over velferdsstaten – Veiskille
Etter 16 år som trygderettsadvokat er det synd å måtte trekke konklusjonen at det blåser en iskald vind over velferdsstaten på stadig flere saksområder.
Offentligheten skal kunne ha forventning om et velferdsbyråkrati og en politisk ledelse som ivaretar hensynet til åpen og redelig kommunikasjon. Det skal også kunne forventes at det foretas grundige analyser av velferds- og rettssikkerhetsmessige konsekvenser dersom det vurderes å innskrenke viktige rettigheter i strid med årelang NAV-praksis. Så langt frontkolliderer i stedet «kontrolluntakssaken» med en stadig høyere vegg av arroganse og likegyldighet.
«Kontrollunntakssaken» fremstår som et av de fremste, men langt fra eneste, symptomer på et kynisk og dramatisk veiskille i norsk velferdspolitikk der alminnelige prinsipper om redelig forvaltningsutøvelse og statsstyring ikke kan tas for gitt. De ansvarlige synes derimot å ta for gitt at virkeligheten kan manipuleres og at ingen virkelig bryr seg om å kikke dem i kortene.
Det er rett og slett underlig og trist å være vitne til fremveksten av et velferdssystem vi ikke kan stole på. Det bør være et felles ansvar å få både bruken av «kontrollunntaket» og NAV-systemet under kontroll.
AAP-aksjonen inviterer av og til personer utenfor organisasjonen til å være gjesteskribenter på vår hjemmeside, f.eks. forskere, politikere, organisasjonsledere, advokater, behandlere eller brukere. Har du lyst til å være gjesteskribent hos oss? Skriv til redaksjonen@aap-aksjonen.no.
Foto: Illustrasjonsfoto og privat
