Dette er et historisk tilbakeblikk med en rød tråd om endringene som har skjedd i AAP-ordningen, med varighetsbestemmelsen (folketrygdlovens § 11-10 fra 2010, og folketrygdlovens § 11-12 fra 2018), og rundskrivene omkring denne bestemmelsen.
I det første opprinnelige rundskrivet om forlengelse av AAP, stod brukeren i sentrum. Fokuset var rettet fremover i tid, og NAV så på videre muligheter for å kunne komme i arbeid. Dette rundskrivet ga åpning for videre AAP ut over makstid dersom du ikke var ferdig utredet og behandlet, og veldig mange fikk en forlengelse.
Av aksjonsleder Elisabeth Thoresen
Så fikk vi en rundskrivsendring i 2016. Denne endringen var ifølge både advokater, NAV-ansatte og oss i AAP-aksjonen en klar innstramming av lovverket. Daværende arbeidsminister Anniken Hauglie, hevdet imidlertid at dette kun var en “presisering” av lovverket og ikke en innstramming. Stortingsrepresentant Lise Christoffersen (AP) stilte kritisk spørsmål ved dette gjennom en interpellasjon i Stortinget.
I det opprinnelige rundskrivet fra 2010, stod det “Første ledd – så lenge det er påkrevd”. Bruker kunne altså motta AAP så lenge det var medisinsk grunnlag og behov for det. I 2016 er dette endret til “Første ledd – varighetsbegrensning.” Dette signaliserer svært mye. NAVs forpliktelser tones ned, og brukerperspektivet er fraværende.
Vi ser av tallene fra NAV at denne rundskrivsendringen medførte at mange færre fikk en forlengelse av sin AAP. Allerede her startet regjeringen sin innstramming overfor syke og uføre. Praktiseringen av lovverket i NAV ble endret og var et faktum.
Bortforklart og dysset ned
Hele denne saken med rundskrivsendringen ble bortforklart og ble dysset ned. Arbeidsministeren tok ikke kritikk, og Arbeids- og velferdsdirektoratet diltet etter departementet og sa ingenting.
Sivilombudsmannen stolte på direktoratet og fant ingen grunn til å undersøke saken, som ble klaget inn av advokat Inga S. Kjernlie i samarbeid med AAP-aksjonen. Sistnevnte var på den tiden en Facebook-gruppe kalt “Aksjon for AAP-endringer.”
Så kom lovendringen i 2018.
Stans over natten uten varsel og vedtak
Allerede tidlig på våren 2018 fikk vi inn meldinger om hva som skjedde. Kronisk syke og uføre opplevde å miste sin inntektssikring, sin AAP, over natten uten varsel eller vedtak.
Kronisk syke og uføre opplevde å miste sin inntektssikring, sin AAP, over natten uten varsel eller vedtak.
AAP-aksjonen varslet, men igjen så vi denne ansvarsfraskrivelsen. Igjen opplevde vi at alt NAV gjorde var greit, de beklaget riktig nok at enkelte ikke mottok et vedtak før AAP-stønaden ble stoppet, men hevdet likevel at et varsel skulle alle ha fått gjennom siste vedtak og gjennom oppfølging fra NAV. Igjen ble vi ikke hørt. Igjen hører Sivilombudsmannen kun på hva Arbeids- og velferdsdirektoratet sier. Syke og uføre sin stemme forsvinner helt. Det samme gjør advokatenes stemmer.
Vi opplevde at stort sett alle fikk opphør på sin AAP, så sant det ikke gjaldt en forlengelse på grunn av utdanning. Svært få opplevde og opplever å få videre AAP ut over makstid. Lovverket opplevdes som totalt lukket, det fantes og finnes liksom ingen åpning for en videre AAP ut over maks tid.
Hva har skjedd?
Tidligere lovverk før 2018 så fremover, så på hvilke muligheter du hadde som syk og med nedsatt arbeidsevne til å kunne komme i arbeid. Som det opprinnelig stod i rundskrivet fra 2010 «Første ledd – så lenge det er påkrevd” skulle du kunne motta AAP.
Med lovendringen i 2018, er det hva du «har gjort» mens du har mottatt AAP du skal vurderes ut i fra.
Her skal din fortid bestemme din fremtid. Det er ikke lengre hvilke muligheter du har for å komme i arbeid som skal telle, men hva du faktisk har gjort, eller ikke gjort, i ditt AAP-løp som skal være avgjørende.
Avslørende referat fra internmøte
Med dette nye lovverket, sliter NAV fra dag en. Den 31. august 2018 blir problemene tema på et særmøte mellom Arbeids- og sosialdepartementet og Arbeids- og velferdsdirektoratet. Her står det blant annet å lese inn under punkt 2 i referatet:
«Direktoratet rapporterer om at håndtering av ny unntaksvurdering er svært krevende fordi vurdering av rett til unntak er avhengig av brukers situasjon tidligere i stønadsløpet, og at dokumentasjon ofte ikke foreligger.» Her kommer den sviktende oppfølgingen av AAP mottakere så til syne. For NAV har ikke fulgt opp AAP- mottakerne i de årene de har mottatt sin AAP.
Nav har ikke fulgt opp AAP-mottakerne i de årene de har mottatt sin AAP.
Det er ikke innhentet nye medisinske opplysninger, det ligger ikke noe i NAV-systemet som sier noe om AAP mottakers helsesituasjon og hva som har skjedd de årene vedkommende har mottatt AAP.
Den informasjonen NAV trenger for å kunne vurdere om en AAP mottaker kan fylle vilkårene for en videre AAP, må NAV selv hente inn. Og legg godt merke til at det er informasjonen om fortiden de skal innhente, ikke om fremtid. Hvilke muligheter AAP mottaker kan ha for å komme i arbeid bli ikke vektlagt. Bare dette i alene, burde være nok til at alle varsellamper lyste rødt.
Alt ansvar legges på brukeren
NAV må innhente ny dokumentasjon på opplysninger som handler om fortiden til AAP-mottakeren fra legen. Denne dokumentasjonen må si noe om AAP-mottaker har vært i langvarig utredning før behandling og/eller tiltak kunne starte opp. Eller om AAP-mottaker har vært forhindret fra å kombinere behandling og arbeidsrettet tiltak.
Hvordan skal en lege kunne uttale seg om dette? Hvordan skal NAV kunne ta denne vurderingen uten å vurdere helseutfordringene til en AAP-mottaker?
Dette viser i klartekst hvor håpløst dette nye lovverket fra 2018 er bygget opp. Syke og uføre skal «dømmes» for det AAP-løp de har vært igjennom de siste årene. Hvilke muligheter som ligger frem i tid betyr ingenting i vedtaket om opphør. Det er heller ikke en grunn for å få forlengelse om det er NAV eller helsevesen som har sviktet.
Som det står å lese i et vedtak på opphør;
«Opphør av AAP på grunn av tidsbegrensning av ytelsen innebærer at ikke alle mottar AAP i perioden det faktisk tar å avklare arbeidsevnen. Manglende oppfølging fra NAV eller lege gir ikke grunnlag for å forlenge perioden med AAP. Det at man fortsatt har behov for videre avklaring av arbeidsevnen er i seg selv ikke tilstrekkelig for å kunne forlenge perioden med AAP.»
Alt av ansvar for AAP-løpet blir pålagt mottakeren. Hva lege, helsevesen eller NAV selv har gjort eller ikke gjort, spiller her ingen rolle.
Trygderetten uenig med NAV
Det vi nå har avdekket gjennom NAV-ansatte og de dommer som har falt i Trygderetten, er at NAV har tolket lovverket om unntak fra varighetsbegrensningen altfor strengt.
Gjennom utskrifter fra det interne “erfaringsforum,” som NAV-ansatte kan benytte seg av ved faglige spørsmål, ser vi at problemstillingen er tatt opp den 9. oktober 2018, med påfølgende svar den 17. oktober 2018:
Her kommer det klart frem at det må være en «absolutt hindring» for å kunne få en forlengelse utover maks tid. Har du deltatt i et tiltak som du f.eks av helsemessige årsaker måtte bryte, så vil du ikke få en forlengelse. Det sier dette svaret. Det kommer så et nyansert svar ca 2 måneder senere, men dette nyanserte svaret er kun en «meget mild moderering» av lovanvendelsen, og betyr i praksis svært lite. NAV fortsetter å håndheve lovverket altfor strengt, noe også tallene fra NAV viser.
Det er først i juli 2019 at det kommer på plass et nytt rundskriv med en presisering av hvordan lovverket skal tolkes. Fra et rundskriv (§ 11-12 andre ledd bokstav b – Forhindret fra å kombinere medisinsk behandling og arbeidsrettet tiltak) som opprinnelig lød på 11 linjer med tekst, er nytt rundskriv nå på 46 linjer med tekst, hvor det nå presiseres veldig klart hvordan loven skal tolkes og hvordan NAV skal vurdere en sak. Alt forteller oss at NAV har slitt med å tolke lovverket, og de har tolket lovverket alt for strengt i 2,5 år.
Her er en oversikt over antall og andel mottakere som faller inn under «unntaksbestemmelsen» i ftrl. §11-12:
I 2014 var det 20 %, eller 30 390 av 151 337 AAP mottakere som fikk en forlengelse
I 2015 var det 21 %, eller 31 416 av 148 532 AAP mottakere
I 2016 var det 19 %, eller 27 903 av 146 263 AAP mottakere
I 2017 var det 15 %, eller 21 529 av 140 624 AAP mottakere
I 2018 var det 8 %, eller 9 465 av 124 163 AAP mottakere
I 2019 var det 6 %, eller 6455 av 114 893 AAP mottakere
Det er ikke noe tvil om at rundskrivsendringen i 2016 har gitt en innstramming av praktiseringen av denne bestemmelsen (fra 19% i 2016 til 15% i 2017).
Videre kan vi også se at med nytt lovverk ble det svært få som fikk en forlengelse ut over maks tid, og antallet har fortsatt å synke. Det er ingen tvil om at NAV har praktisert lovverket meget strengt.
NAV lager sin egen lovforståelse – selv om det er Stortinget som vedtar lovene
Det som også er et viktig poeng, er at Stortinget vedtar lover. Loven endrer seg ikke før Stortinget har vedtatt en ny lov. NAV har ansvaret for å tolke folketrygdloven. Så hver gang NAV endrer praksis og et eventuelt nytt rundskriv blir utarbeidet, så vil NAV tolke loven enten mildere eller strengere. Når dette skjer, er den opprinnelige praksisen eller endringen et uttrykk for feil lovforståelse av NAV.
At NAV forstår loven feil kan være så sin sak, men det er ikke greit at de vedtak som da er fattet på feil grunnlag blir liggende. Her må NAV selv på eget inititativ gå inn å rydde opp. De må ta opp alle de vedtak og saker som er vurdert ut i fra feil lovforståelse.
Her må Nav selv på eget initiativ gå inn å rydde opp.
Det å frata kronisk syke og uføre deres rettmessige ytelser er i seg selv meget alvorlig, og gir fatale konsekvenser. Når vi nå ser at dette også er gjort på grunnlag av feil lovforståelse, må alle reagere. Også nav.
Det vi opplever og ser at NAV gjør, er å gå fra ytterpunkt til ytterpunkt, igjen og igjen. NAV tolker lovverket slik de selv ønsker og viser ingen vilje til å rydde opp i gamle synder, ved å ta opp saker de vet er vurdert og behandlet ut i fra feil lovforståelse. Dette er en meget alvorlig sak.
Vil NAV nå ta selvkritikk?
Vil Sivilombudsmannen nå høre på oss?
Vil Arbeids- og sosialdepartement gripe inn med tiltak?
Hva vil opposisjonen på Stortinget gjøre?
Og hvordan vil mediene dekke denne saken?